基金立法应赋予持有人诉权

　　在今年“两会”上，《基金法》修改成为全国人大“一号议案”，受到高度重视，证监会此后也多次表示将推动《证券投资基金法》修改作为今年资本市场法制建设的重点内容。但随着近期国内外财经形势的演变，种种迹象表明，作为基金制度支柱的基金法修订短期内将难以完成。

　　《基金法》修订备受关注，不外乎两个原因：一是宏观上的原因，即基金的规模较当初证券投资基金立法时空前壮大，不但将触角伸及整个金融领域，对整个国民经济体制改革的影响逐步加深，而且已深入到普通百姓的生活；一是技术上的原因，即《证券投资基金法》的相关规定除了立法域过窄，有意或无意疏漏了私募基金或其他信托基金外，还存在既有规定越来越与现实脱节等问题，个别条款甚至成了整个行业发展的桎梏，譬如在基金投资范围、基金准入门槛和基金管理人激励机制上的规定过于严苛等。近期内地股市大盘异常，投资者尤其是以基金为代表的机构投资者信心缺失，当然是很重要的因素，但就深层次而言，以《基金法》为代表的基金制度法律权责错配，并导致市场利益各方的立场不一致，真正的投资者（如基金份额持有者）得不到保护，才是问题的症结所在。如果不能尽快通过立法解决，那么在一个特定的时段内谈论基金是做多还是做空，甚至拿净买入比净卖出多还是少作为基金做多还是砸盘的依据是毫无意义的。不具有利益攸关性，参与主体权责错位，这是基金制度有待重构的一个市场内在动能。

　　在基金修法、基金制度构建的法律权责分配问题上，整体上来说，最新一轮基金立法应该是对各方利益的一个平衡。但考虑到过去的规定对基金管理人管得过死，抑制了其部分积极性，因而这轮立法可能会在这方面有利于基金管理人。不过，按照权责对等原则，打击基金管理人背信，进而保护基金背后的真正投资者方面会有大的突破，这也是投资者最为关心的地方。譬如基金管理人拥有运用巨额资金的权利，可其并不承担损益风险，其收入过去也多不与业绩直接挂钩，这容易诱发其道德风险；基金持有人名义上是基金份额的所有者，却并不掌控基金操作等，权利被侵害往往也很难得到救济等等。

　　根据透露出来的信息，当下《基金法》修改已经达成了一些共识，比如拟突破现有对关联交易等一系列禁止性的投资羁绊、允许对非上市公司进行股权投资、允许基金公司实行股权激励机制、将管理费收取与投资业绩挂钩等。无疑，这是未来基金制度构建的一个重心，但并不是全部。正如上面提及的，这些方面是应该寻求突破，但还应该在基金管理人和基金持有人之间取得一个平衡，而这需要与保护真正的投资者，打击基金公司失信、基金管理人背信联系起来，谋求一种权利有效制约下的新型基金关系，通过修法将基金持有人的权利真正交还给基金持有人自己，包括司法诉权等。

　　作为真正的投资者，在基金制度构建中，基金投资者如何有效“制衡”基金管理者不仅是原《基金法》的一大难题，也是将来修法乃至制度重构的一大难题。对于这一问题，在修订新基金法等基金制度时，我们建议通过立法赋予基金持有人诉权，并在相关配套规定中尽量对基金管理人侵害持有人或投资者利益的法律后果予以规定，以便利投资者行使诉权。同时，努力消弭目前市场参与主体在基金制度规定上的权责配置结构性缺陷，赋予投资者启动行政调查的便利路径，进而实现司法与行政两翼共振，共同保护基金投资者或持有人。